Orden de demolición, solicitud de legalización pendiente y obligación de resolver: una cuestión más compleja de lo que parece
Una noticia publicada el 13 de septiembre de 2026 por La Voz de Galicia vuelve a poner sobre la mesa un problema urbanístico relativamente frecuente y, al mismo tiempo, jurídicamente delicado: una vivienda construida sin licencia, un expediente de reposición de la legalidad, una orden de demolición que habría adquirido firmeza y, posteriormente, una solicitud de legalización que todavía estaría pendiente de resolución.
La información se refiere a una vivienda de unos 300 m² situada en Matamá, Vigo. Según lo publicado, el Ayuntamiento entendió inicialmente que la construcción podía llegar a legalizarse y requirió al propietario para que presentase la correspondiente solicitud acompañada de proyecto técnico. No lo hizo en aquel momento. Años después se dictó una orden de demolición y, posteriormente, en abril de 2024, se presentó una solicitud para legalizar y terminar la vivienda. El propietario falleció durante la tramitación y sus herederos se han encontrado ahora con la orden de demolición pendiente de ejecución.
El caso concreto tiene particularidades que únicamente pueden valorarse con acceso íntegro al expediente administrativo. Pero la noticia sirve para plantear una cuestión general de notable interés:
¿debe ejecutarse una demolición cuando todavía está pendiente de resolver un procedimiento que podría determinar que lo construido resulta legalizable?
La respuesta no es sencilla y, desde luego, no puede reducirse a un sí o un no.
Construir sin licencia no significa necesariamente construir contra el planeamiento
Este es probablemente el primer concepto que conviene aclarar.
La licencia urbanística no atribuye al propietario el derecho civil sobre el suelo ni crea por sí misma todas las facultades edificatorias. Su función esencial es someter determinados actos de edificación y uso del suelo al control previo de la Administración municipal.
La Ley 2/2016, del suelo de Galicia, lo expresa de forma bastante clara: la licencia y la comunicación previa tienen por finalidad el control municipal de los actos de edificación y uso del suelo. Las actuaciones que requieren proyecto de edificación están sometidas a licencia.
Por eso pueden existir dos situaciones jurídicamente muy diferentes.
Una cosa es construir sin haber obtenido la licencia exigible y otra distinta construir algo que, por sus características, es incompatible con el planeamiento urbanístico.
De hecho, la propia Ley del suelo de Galicia distingue expresamente ambos escenarios. Considera infracción leve la ejecución de obras sin licencia cuando estas sean legalizables por ser conformes con el ordenamiento urbanístico.
Dicho de otra forma: la ausencia de licencia constituye una irregularidad jurídica relevante, pero no convierte automáticamente una construcción materialmente compatible con el planeamiento en una construcción ilegalizable.
Y esa diferencia es decisiva cuando se habla de demolición.
La propia Ley gallega distingue entre obras legalizables e ilegalizables
El artículo 152 de la Ley del suelo de Galicia articula el procedimiento de reposición de la legalidad.
Después de instruir el expediente y dar audiencia al interesado, la Administración debe encuadrar la actuación en alguno de los supuestos previstos legalmente.
Si las obras no son legalizables porque resultan incompatibles con el ordenamiento urbanístico, procede acordar su demolición.
Pero si pueden ser legalizables por ser compatibles con el ordenamiento, la Ley establece otra solución: requerir al interesado para que, en el plazo de tres meses, solicite la licencia correspondiente. Si posteriormente la licencia se deniega, entonces procede la demolición.
La distinción no parece meramente formal.
Implica que la demolición debe responder, en principio, a la necesidad de eliminar una realidad física contraria al ordenamiento urbanístico, no simplemente a sancionar al administrado por haber incumplido un trámite.
La disciplina urbanística y el régimen sancionador cumplen funciones diferentes.
¿Qué sucede si el propietario deja pasar el plazo concedido para legalizar?
Aquí comienza la parte verdaderamente complicada.
Si la Administración requiere al propietario para que presente un proyecto de legalización y este no hace absolutamente nada, no puede pretender que ese incumplimiento carezca de consecuencias.
Los actos administrativos son ejecutivos y la Administración dispone de mecanismos para hacerlos cumplir. La legislación gallega permite acudir, llegado el caso, a multas coercitivas y a la ejecución subsidiaria.
Además, existe jurisprudencia del Tribunal Superior de Xustiza de Galicia que rechaza que un propietario pueda paralizar indefinidamente una orden firme de demolición mediante la presentación sucesiva de nuevos intentos de legalización.
La STSJ de Galicia 510/2019, de 25 de octubre, seguida posteriormente, entre otras, por la STSJ 160/2022, considera que la mera pendencia de una solicitud de legalización no suspende automáticamente una orden de demolición firme. La razón es comprensible: si bastase presentar una nueva solicitud cada vez que la Administración intenta ejecutar el derribo, la orden firme podría quedar privada indefinidamente de eficacia.
Hasta aquí, la posición de la Administración tiene un respaldo jurídico considerable.
Pero conviene observar un detalle fundamental de esa jurisprudencia.
En los asuntos examinados por el TSXG existía una orden firme sustentada en que las obras habían sido declaradas ilegalizables. En la sentencia de 2022, por ejemplo, la Sala insiste expresamente en que la vivienda seguía siendo ilegalizable y en que lo pendiente ni siquiera era realmente un expediente de legalización capaz de alterar aquella situación.
Por tanto, de esa doctrina puede extraerse que una solicitud tardía no suspende automáticamente una demolición firme.
Lo que resulta más discutible es extraer una regla diferente y mucho más amplia:
que la Administración pueda mantener indefinidamente sin resolver una verdadera solicitud de legalización y, mientras tanto, ejecutar materialmente la demolición de aquello cuya legalidad todavía está examinando.
Son cuestiones diferentes.
La Administración tiene obligación de resolver
La Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común, contiene una regla inequívoca: la Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos, cualquiera que sea su forma de iniciación.
Por tanto, presentada correctamente una solicitud de legalización, el Ayuntamiento no puede simplemente dejarla indefinidamente en un cajón.
Debe resolver si las obras:
- son plenamente compatibles con la ordenación;
- pueden legalizarse mediante determinadas correcciones;
- o son incompatibles y, por tanto, no pueden obtener licencia.
Esta obligación de resolver tiene una importancia especial cuando simultáneamente existe una orden de demolición.
Porque estamos ante dos actuaciones administrativas distintas pero materialmente conectadas.
Una persigue eliminar una realidad supuestamente contraria al ordenamiento. La otra debe determinar precisamente si esa realidad puede o no ajustarse al ordenamiento.
Una orden firme no desaparece porque se presente una legalización
Conviene evitar una conclusión equivocada.
La presentación posterior de una solicitud de licencia no borra una orden de demolición firme ni produce automáticamente su suspensión.
Los actos administrativos se presumen válidos y son ejecutivos mientras no sean anulados o suspendidos. La Administración puede proceder a su ejecución forzosa, previo cumplimiento de los requisitos legales.
Por tanto, si un propietario ha dejado pasar todos los plazos de recurso y existe una orden firme, su posición procesal es considerablemente más difícil.
No puede utilizar una nueva solicitud de licencia como una especie de recurso encubierto contra un acto firme.
Eso explica perfectamente la cautela de los tribunales.
Pero reconocer esta regla no obliga necesariamente a admitir que la Administración pueda ejecutar una demolición irreversible sin resolver durante años una solicitud de legalización que ella misma tiene pendiente.
Ahí aparece, en nuestra opinión, la verdadera controversia jurídica.
La cuestión central: qué interés público se está protegiendo
La potestad de reposición de la legalidad urbanística no tiene como finalidad principal castigar.
Su finalidad consiste en restablecer el orden urbanístico vulnerado.
Si una edificación es incompatible con el planeamiento y no existe ninguna posibilidad razonable de adaptación, la demolición puede constituir la consecuencia necesaria.
Pero si la construcción resulta conforme con el planeamiento, o puede llegar a serlo mediante determinadas modificaciones, la finalidad de protección de la legalidad puede alcanzarse mediante la propia legalización y ejecución de esas correcciones.
Por ello, desde nuestro punto de vista, existe una diferencia sustancial entre:
demoler una obra cuya ilegalizabilidad ha sido determinada de forma definitiva, y
demoler una obra mientras la propia Administración mantiene pendiente un procedimiento destinado precisamente a determinar si puede legalizarse.
No sostenemos que la existencia de ese expediente suspenda automáticamente la ejecución. La jurisprudencia gallega apunta precisamente en sentido contrario.
Lo que sostenemos es algo más limitado: la pendencia real de una legalización puede constituir una circunstancia jurídicamente relevante que debe ser valorada antes de adoptar una actuación material irreversible.
También existe un principio de proporcionalidad en la ejecución administrativa
La Ley 39/2015 no otorga a la Administración una libertad ilimitada para ejecutar sus decisiones.
Su artículo 100 dispone expresamente que la ejecución forzosa deberá realizarse respetando el principio de proporcionalidad y que, cuando existan varios medios admisibles, deberá escogerse el menos restrictivo.
Esto no significa que la proporcionalidad permita conservar indefinidamente una construcción ilegalizable. Los tribunales también lo han dejado claro.
Pero sí obliga a preguntarse si resulta proporcionado destruir físicamente un inmueble cuando existe un procedimiento pendiente cuyo resultado podría determinar que esa destrucción era innecesaria.
La respuesta dependerá siempre del expediente concreto.
No es lo mismo una solicitud manifiestamente instrumental presentada el día anterior al derribo, reiterando argumentos ya rechazados, que un verdadero proyecto técnico de legalización pendiente desde hace años sin resolución administrativa.
¿Puede recurrirse la ejecución si la orden de demolición ya es firme?
Otro punto importante.
Cuando la orden original de demolición ha adquirido firmeza, normalmente ya no puede aprovecharse cualquier acto posterior para reabrir todo el debate sobre su legalidad.
Sin embargo, los actos posteriores de ejecución forzosa también deben ajustarse a Derecho.
La Administración no puede realizar materialmente una demolición sin la resolución que le sirva de fundamento y sin seguir el procedimiento correspondiente. La Ley 39/2015 exige, además, previo apercibimiento para proceder a la ejecución forzosa.
En determinados supuestos pueden existir circunstancias sobrevenidas susceptibles de ser invocadas frente a actuaciones de ejecución: cambios normativos, nuevas determinaciones urbanísticas, una licencia posteriormente concedida o, dependiendo del caso, la pendencia de procedimientos cuya resolución pueda alterar de manera sustancial la situación.
Ahora bien, esto no significa que cualquier recurso contra la ejecución permita revisar de nuevo una orden firme. El margen es bastante más estrecho.
Por eso es esencial analizar cada acto y cada plazo desde el primer momento.
¿Y si finalmente se concede la licencia?
Entonces el escenario cambia sustancialmente.
Si la propia Administración determina que la actuación puede ser legalizada y concede efectivamente el correspondiente título, resulta difícil sostener materialmente una demolición dirigida a restaurar una ilegalidad que ha dejado de existir en los términos inicialmente apreciados.
Pero hasta que esa licencia sea concedida no puede equipararse una mera solicitud con una legalización efectiva.
Esta diferencia explica buena parte de la jurisprudencia.
Solicitar legalización no equivale a estar legalizado.
Pero igualmente puede sostenerse que tener la obligación de resolver y no hacerlo tampoco convierte una solicitud pendiente en jurídicamente inexistente.
El problema añadido de los herederos
El caso publicado presenta además una circunstancia especialmente significativa: el promotor original habría fallecido.
Los herederos pueden recibir no solo la propiedad, sino también la situación jurídico-urbanística que pesa sobre ella.
Esto produce situaciones particularmente duras: personas que no construyeron la obra, no incumplieron los requerimientos iniciales y quizá ni siquiera conocían con detalle el expediente terminan enfrentándose a multas coercitivas, gastos de demolición o ejecución subsidiaria.
El fallecimiento del responsable originario no hace desaparecer por sí mismo una medida de restauración vinculada a la realidad física de la finca.
Por eso, antes de aceptar una herencia que incluya un inmueble con antecedentes urbanísticos, resulta especialmente aconsejable comprobar la existencia de expedientes de disciplina, órdenes de restauración, anotaciones registrales, licencias pendientes y procedimientos judiciales.
Los plazos pueden decidir el resultado
Los expedientes urbanísticos son especialmente sensibles al paso del tiempo.
La Ley gallega establece actualmente que el procedimiento de reposición debe resolverse dentro del plazo de un año desde su iniciación. También fija reglas específicas para obras terminadas sin título habilitante.
Pero no basta con mirar una única fecha.
Puede haber procedimientos distintos, nuevas incoaciones, interrupciones, suspensiones, actos firmes, recursos administrativos o judiciales y posteriores fases de ejecución.
Por eso, en un expediente de demolición nunca debería analizarse únicamente la última resolución recibida.
Hay que reconstruir íntegramente la cronología administrativa.
Qué debería revisarse ante una orden de demolición
Cuando llega una orden de reposición o demolición, conviene estudiar de inmediato, entre otros extremos:
la clasificación y calificación urbanística de la parcela; el planeamiento aplicable cuando se ejecutó la actuación y el vigente actualmente; si la obra es materialmente legalizable; si existen excesos concretos susceptibles de corrección; la fecha real de terminación; la correcta tramitación y notificación del expediente; su posible caducidad; la firmeza de las distintas resoluciones; los plazos de recurso; y la existencia de una solicitud de legalización o de circunstancias posteriores que puedan tener incidencia sobre la ejecución.
En numerosos casos la respuesta no será «todo se legaliza» ni «todo se derriba».
Puede existir una tercera solución: legalización condicionada a determinadas obras de adaptación.
Y ese análisis técnico-jurídico debería realizarse cuanto antes.
Nuestra valoración
A falta de conocer íntegramente el expediente de la vivienda de Matamá, sería imprudente afirmar que la orden municipal es ilegal.
También parece jurídicamente defendible la posición del Concello cuando sostiene que una solicitud tardía no puede suspender automáticamente una orden de demolición firme. Existe jurisprudencia del TSXG que respalda esa idea.
Pero, en nuestra opinión, eso no agota el problema.
Si existe actualmente un verdadero expediente de legalización pendiente de resolución y la Administración dispone de todos los elementos necesarios para decidirlo, parece razonable exigir que se pronuncie sobre él antes de materializar una actuación irreversible, especialmente cuando de su resultado pudiera derivarse que la demolición total no resulta necesaria.
La Administración tiene la potestad de hacer cumplir el ordenamiento urbanístico.
Pero también tiene la obligación de resolver, motivar y actuar proporcionalmente.
El interés público no consiste en demoler por demoler.
Consiste en restablecer la legalidad urbanística.
Y determinar correctamente cuál es la legalidad aplicable debería ser siempre el punto de partida.
¿Tiene una obra sin licencia, un expediente de reposición o una orden de demolición?
Cada situación urbanística depende de su propia cronología, del planeamiento aplicable y, sobre todo, de los actos administrativos que ya hayan adquirido firmeza. Una actuación que todavía puede legalizarse requiere una estrategia muy distinta de otra que haya sido declarada definitivamente incompatible con el planeamiento.
Antes de ejecutar obras, dejar transcurrir un requerimiento o asumir que una orden de demolición ya no tiene solución, conviene realizar un análisis conjunto urbanístico, técnico y jurídico del expediente completo.
Este artículo contiene una reflexión general a partir de información publicada en prensa y no constituye asesoramiento jurídico sobre el expediente concreto mencionado. Su valoración definitiva requeriría examinar las resoluciones administrativas, informes técnicos, notificaciones y documentación completa del procedimiento.